造成了社会保障制度统一性与公平性的先天不足。现代社会保障的一个重要功能是增进全体国民对国家的认同和促进整个社会的公平、正义与共享，但这二点均以维护这一制度体系的统一性为前提条件。统一性与公平性是密切相关的，没有社会保障制度安排的统一性，不可能实现这一制度的公平性。因为多元化的制度安排实质上是参与者权益的不平等，就像有人好心地主张为农民工建立专门的养老保险制度一样，其结果只能是将农民工不能平等地享有与城镇职工同等的养老保险权益通过相关法规制度化。从养老保险、医疗保险、最低生活保障制度、老年福利政策等的城乡分割中，可以发现社会保障待遇的城乡差距巨大，结果都是农村居民低于城镇居民。因此，任何城乡分割的社会保障制度安排，都存在着损害这一制度统一性与公平性的先天缺陷，进而可以被视为是屈从城乡二元结构现实而作出的不利于农村居民的选择。

　　导致了效率低下与资源浪费，也无法实现精细管理。城乡社会保障制度分割与管理、经办的分割，必然带来资源配置的城乡分割。如果这种分割在改革开放前或改革开放初期还因人员流动率低而有其合理性，那么，在工业化、城镇化加速进行和乡村人口大规模流动的背景下，传统的城乡分割式社会保障资源分割配置便遭遇了越来越大的挑战。例如，在医疗保险中，城乡分割的制度安排就根本不能适应工业化与城市化进程，导致了普遍存在的城乡居民重复参保、政府重复补贴与公共资源浪费的现象。不仅如此，主管部门分割带来的经办机制分割，必然要滋生成倍的运行成本，亦无法实现精细化管理。如许多地区就存在着两套医疗保险经办机构、两套医疗保险信息系统，其管理与运行费用几乎是双倍投入，结果不仅行政效率低下，还出现了混杂参保、信息失真等问题。

　　城乡分割的社会保障体系还衍生出新的社会问题或矛盾。本来，社会保障制度与生俱来的使命应当是缩小不同群体收入差距的，城乡有别的制度安排却不利于缩小城乡差距，个别项目甚至出现了逆向调节。社会保障制度应当为全体人民提供稳定的安全预期，但这一制度的城乡有别却导致了认同感的缺乏，不公平感明显上升，对社会保障制度的不信任程度亦有上升趋势，而要重建对这一制度的信任还需要付出更多的成本。由于城乡分割实施社会保障制度，致使规模庞大的农民工迄今仍然处于无所适从状态，如参加农村合作医疗却又工作、生活在城镇，既被要求参加新型农村养老保险，又须按照《劳动合同法》、《社会保险法》参与职工基本养老保险，在务工城镇遭遇急难事件却因农村户籍身份而不能在当地获得社会救助，等等，这一群体的社会保障权益事实上受到了直接损害，不满感同样在上升。因此，社会保障体系建设的城乡分割，正在成为恶化城乡关系、激化社会矛盾的潜在因素。

　　做好统筹规划与顶层设计，自上而下地推进城乡一体化。现阶段社会保障实践中的城乡分割，实质上一直是传统体制自上而下在起作用。尽管以往采取的试点先行改革策略确实避免了大范围失误的风险，但要推进城乡社会保障体系一体化，绝非地方政府可以单独完成的任务。近几年来一些地方主动推进城乡社会保障体系一体化遭到上级相关职能部门的强力牵制，就表明了只有做好统筹规划与顶层设计才能实现对各项社会保障制度的合理定位并覆盖城乡，只有通过顶层发力、自上而下地推进才能取得实质进展。因此，应当在中央政府主导下，尽快启动针对现行社会保障制度的全面评估（从主管部门、相关部门、研究机构等不同视角），在摸清城乡分割状况及其带来的不良效应的基础上，按照统筹城乡发展与城乡一体化的总原则，做好整个社会保障体系建设的统筹规划，对各个项目特别是基本保障制度制定出具有操作性的顶层方案，再自上而下地推进。当然，这种顶层设计可以且应当借鉴一些先行先试的地方的经验，但又须超越局部地区的局限性。它可以实行主管部门与研究机构等分别规划与并行设计的思路，在比较与综合提炼中获得最优方案，并用以指导全国社会保障体系城乡一体化的实践。

　　理顺行政管理体制，整合服务实施机制。鉴于社会保障体系城乡分割的现实在很大程度上是由管理体制分割分治传统造成的，理顺行政管理体制便构成了推进城乡社会保障体系一体化的先决条件。在这方面，应当确立集中管理与行政问责相结合的原则，即尽快消除同一保障制度由不同部门分别管理或交叉管理的现象，实现同一类别社会保障项目或同一种制度安排由一个部门集中管理并实行问责制，以便为推进社会保障体系城乡一体化提供有力的组织保证。同时，还必须注意到实施机制的分割也会扭曲制度运行的现象，通过整合服务实施机制来助推社会保障体系的城乡一体化。如取消按照城乡分立的社会保险经办机构，将同一类别或同一种社会保险制度交由一个机构统一经办并直接面向所在地区的城乡居民；对社会救助事业则建立专业化的实施机制，替代非专业化的城镇居民委员会与农村乡村组织代办机制，同样会有利于这一制度的城乡一体化。特别是在基层，社会保障服务更应当尽可能地综合起来。

　　优先推进基本保障制度的城乡一体化。我国社会保障制度是一个由多个项目组成的庞大体系，要全面实现这一制度体系的城乡一体化，还需要一个过程。因此，在确立城乡一体化的发展取向的条件下，应当优先推进基本保障制度的城乡一体化，主要包括社会救助、医疗保险、基本养老保险与老年服务等。其中，建立城乡一体化的最低生活保障制度又构成了城乡一体化的社会救助体系的核心与基础；而从城乡分设的医疗保险制度向城乡一体化全民医疗保险制度迈进，显然是符合这一制度内在规律的合理选择；城乡居民的基本养老保险同样需要有整合的计划，以便为建立全民共享的公平养老金奠定基础；同样值得重视的还有面向老年人的社会服务，因为农村人口老龄化程度正在赶超城市，留给我们解决老年人服务需求问题的时间并不宽裕，必须改变只考虑城市而忽略农村的现实局面。在优先推进上述基本保障制度城乡一体化的基础上，再循序渐进地完善其他社会保障制度安排，适时促进各项补充保障机制的建设与发展，则我国社会保障体系城乡一体化目标便会实现，这也意味着这一制度在真正走向成熟。

　　第一，通过制度整合，实现社会保障体系城乡一体化。要实现社会保障体系城乡一体化，必须确立各项制度整合与优化的合理路径。其一，在社会救助制度方面，应当尽快制定《社会救助法》，对城乡居民申请救助给予平等赋权，彻底清除现行政策中城乡分割的痕迹；同时，在现行《城市居民最低生活保障条例》的基础上，尽快制定新的《最低生活保障条例》，它不仅应当同时适用于城乡居民，而且还需要重新设定收入与财产标准，矫正这一制度现实中的巨大缺陷。再择时制定有关医疗救助、教育救助、住房救助、急难救助等法规，同时适用于城乡居民。有了统一的法制规范，社会救助制度便实现了城乡一体化，它虽然不可避免地会因地区发展失衡与城乡发展失衡而存在着一定的差距，但制度的一体化必然直接有效地促进权益的平等化。

　　第二，深化政府机构改革，实现社会保障集中管理并切实推行问责制。在社会保障体系建设城乡一体化目标与方向明确之后，社会保障管理体制合理与否便成了决定性因素。符合制度规律的管理体制应当是尽可能地将所有社会保障事务集中到一个政府部门统一管理，即使做不到高度统一，也要将同一类别社会保障项目由一个部门统一管理，这样才能在权责集中的条件下做好统筹规划与顶层设计，并可以推行问责制。针对我国目前管理体制尚未理顺的现状，在建立大社会保障部暂时不具备条件的情形下，应当将社会保险事务交由人力资源和社会保障部统一管理，将社会救助事务与社会福利事务由民政部统一管理。为此，需要调整相关部门的职能，同时充实上述两个主管部门的机构，让其切实承担起分工管理全国社会保障事务的职责。一方面，应当将卫生部门管理农村合作医疗的职能划归人力资源社会保障部门，以确保该部门统筹规划并切实推进医疗保险制度的城乡一体化；将卫生、人力资源和社会保障、住房与城乡建设等部门的相关救助职能划归民政部，让民政部切实承担起推进社会救助城乡一体化的职责；同时，让工会、妇联、残联等组织回归人民团体或社会组织，将其分割的有关福利事业管理职能划归民政部门统一管理，同时取消包括国务院老龄工作委员会、残疾人工作委员会、妇女儿童工作委员会等部际协调机制中的福利管理职能，让民政部门切实承担起管理全国社会福利事务并推进城乡一体化的职责。之所以需要进行以上机构职能调整，是因为多龙治水的格局导致了城乡分割与政出多门，也导致了公共资源的分散使用，因为这些机构运用的都是财政资源。如果进行了这样的机构改革与职能调整，则社会保障体系城乡一体化必定能够顺利推进。

　　第三，调整财政资源配置方式，推进社会保障体系建设城乡一体化。一是在城乡之间均衡配置社会保障财政资源，确保农村居民能够平等地分享到国家财政补贴，包括养老、医疗、救助、福利、教育补贴等。二是同一保障项目的财政资金只由一部门负责分配，以此避免多部门分散使用造成的城乡分割、群体分割及可能出现的重复支付或者遗漏支付现象。如政府对城乡居民的医疗保险补贴，就不能分别由人力资源和社会保障部门与卫生部门分配，它带来的只能是重复参保、重复补贴，如果一个部门负责使用，则很容易杜绝上述现象。三是同一保障项目的财政资金只采用同一预算科目，取消按照城乡分割设置预算科目的惯例，以确保主管部门能够在城乡之间统筹使用财政资源。如现行城乡有别的孤寡老人福利，如果财政资金不再按照城乡需要分割，则城镇福利院与农村敬老院建设便可以统筹规划、统一配置资源，这不仅可以提高资源利用效率，亦会促使老年人福利事业走向公平。四是改变财政资金只随机构拨款的做法，推行“费随事转、费随人走”，如老年人福利、残疾人福利、儿童福利等拨款，不能只拨给公办福利机构，而是随老年人、残疾人、儿童所享受的相关服务与福利，分配给所有提供服务的机构，这样不仅可以打破城乡界限，更可以调动社会资源与市场资源共同提供社会福利服务。

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　　总之，城乡一体化是我国社会保障体系建设的必由之路，也是评估这一制度公平程度的核心指标。迄今为止，我国社会保障体系建设已经实现了从选择型制度安排走向普惠型制度安排的重大转变，城乡居民都能够不同程度地享有社会保障。但是，这一制度却因城乡分割的现实而缺乏应有的公平性，也导致了这一制度在实践中被扭曲，以及公共福利资源的低效。因此，新时期社会保障体系建设的核心任务应该是从追求“普惠”转向“公平普惠”，这个公平就落脚在城乡统筹发展与社会保障体系城乡一体化上。只有城乡一体化的制度安排才能体现制度的公平性，并且在普惠的基础上，使制度建设产生质的飞跃。如果社会保障体系实现了城乡一体化，就为缩小城乡差别、促进城乡经济社会一体化发展奠定了坚实的基础。